宏观政策“三策合一”指数与宏观政策评价报告2026

　　“十四五”时期，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，中国式现代化迈出新的坚实步伐，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。为确保中国式现代化建设稳步推进，“十五五”规划建议要求“强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策，持续稳增长、稳就业、稳预期”，而且要“强化政策实施效果评价”。这是继“十四五”规划提出“健全宏观经济政策评估评价制度”后，中央再次在“五年规划”中要求加强宏观政策评价，充分体现出宏观政策评价的重要性。

　　对宏观政策进行系统评价的关键在于选择恰当的宏观政策理论作为评价依据。西方宏观政策理论基于工业经济时代欧美宏观政策实践提炼而来，对数字时代宏观经济的调控效率有所下降，不能照搬到中国。本报告的显著特点是，采用中国宏观经济学自主知识体系而非照搬西方宏观理论进行分析。过去几十年，中国宏观调控没有照搬西方宏观政策理论，而是在稳定政策基础上，兼顾使用增长政策和结构政策，具有“三策合一”特征，并取得显著成效。本报告基于宏观政策“三策合一”理论与宏观政策“三策合一”指数（数据库网址：www.mpt-index.cn），对当前宏观政策操作及其调控效果进行系统评价，并对2026年宏观政策提出建议。

　　一、宏观经济格局研判

　　要想系统研判宏观经济运行状况，需要从经济稳定与金融稳定两个方面进行分析。对于经济稳定，需要结合实际增速与潜在增速等指标的走势，在总供给-总需求分析框架下对经济运行总体情况与主要矛盾进行研判。对于金融稳定，需要结合宏观债务、房地产、金融机构、外汇等重点领域的风险进行研判。

　　（一）经济稳定：顶压前行、稳中向好、韧性增强

　　2025年，党中央坚定不移贯彻新发展理念、推动高质量发展，统筹国内国际两个大局，实施更加积极有为的宏观政策，确保我国经济“顶压前行、向新向优发展”。2025年经济增速预计达到5%左右，处于潜在增速附近，产出缺口相较2024年的-0.3%有所改善。从全球范围来看，5%左右的经济增速依然处于领先地位。根据国际货币基金组织的预测，2025年全球经济增速平均为3.2%。其中，发达国家经济增速平均为1.6%，发展中国家经济增速平均为4.2%，主要经济体中除印度略高于中国，其他经济体均低于中国。

　　2025年我国宏观经济还呈现不少亮点。一是在全球经济偏弱与贸易保护主义盛行的情况下，我国出口保持强劲韧性。2025年前11个月，我国出口额达3.4万亿美元，同比增长5.9%，货物贸易顺差首次突破1万亿美元。二是在宏观政策的积极推动下，物价水平逐步回升。11月CPI同比涨幅为0.7%，连续三个月回升，逐步摆脱负增长区间；核心CPI同比涨幅达到1.2%，逐渐向2%的合理水平靠拢。三是经济增长新动能增强，新产品、新业态不断丰富。前11个月工业机器人和服务机器人产量同比分别增长29.2%和17.6%，新能源汽车产量同比增长26.5%，展现了强劲增长势头。这些积极变化进一步印证了我国经济运行稳中向好的发展势头。

　　现代化产业体系建设的持续推进增强了经济韧性。就工业而言，规模以上工业生产保持持续回升态势。2025年1-11月规模以上工业增加值同比增速为6.0%，增速比2024年全年提高了0.2个百分点，比2023年全年提高1.4个百分点。其中，高技术制造业增加值同比增速达到9.2%，不仅显著高于工业增长整体水平，也高于2024年增速，反映出我国工业体系的现代化程度不断提升。同期，规模以上工业企业利润同比增长0.1%，比2024年有所改善，工业发展质量向好。我国所拥有的全球门类最齐全、体系最完整的工业体系，依然是支撑经济体量合理增长与发展质量不断提升的压舱石。就服务业而言，同样呈现良好增长态势，尤其是现代服务业明显向好。2025年1-11月服务业生产指数同比增长5.6%，高于2024年0.4个百分点，服务业增长势头显著加快。其中，与新质生产力相关的信息传输、软件和信息技术服务业等现代服务业增长最快，生产指数同比增长11.3％，为服务业增长与结构升级提供了有力支撑。

　　（二）金融稳定：重点领域风险化解取得积极进展，金融风险总体可控

　　2025年，中央继续加强对重点领域风险的化解与防范，持续完善金融风险监测、评估、预警体系，有效增强了金融体系的稳定性与应对风险的韧性，使金融风险总体保持在可控范围之内。

　　就宏观债务风险而言，宏观杠杆率有所上升，这是更加积极的财政政策发力的结果，债务风险并未明显增加。根据国家金融与发展实验室的数据，截至2025年三季度末，我国宏观杠杆率为302.3%，比2024年末提高11.6个百分点。分部门看，居民部门杠杆率略有下降、企业部门和政府部门杠杆率有所上升。要客观辩证地看待宏观杠杆率的上升。一是政府部门加杠杆有助于扩张总需求，是宏观政策积极有为的表现，不能简单视为政府部门债务风险上升。二是宏观杠杆率等于债务总额与名义GDP的比值，现阶段宏观杠杆率的上升在一定程度上源于低价格水平下名义GDP增速偏缓带来的“被动上升”。不能将防控宏观债务风险等价于限制债务规模。限制债务规模带来的收缩效应可能会对经济产生更大冲击。

　　就房地产风险而言，房地产市场已进入风险消化期，风险总体可控。2025年1-11月，全国商品房销售面积与销售总额虽然继续处于下降态势，但降幅比2024年有所收敛。同时，2025年1-11月商品房待售面积增速相比2024年下降8个百分点左右，这表明全国房地产市场的库存压力有所改善，风险得到一定消化。不过，房地产企业的开发意愿和居民部门的购房意愿有待进一步提升。下一阶段，需按照2025年中央经济工作会议的要求，“着力稳定房地产市场，因城施策控增量、去库存、优供给”，有效加快推进房地产风险化解。

　　就金融体系信用和流动性风险而言，金融体系整体运行稳健，中小金融机构风险仍需关注。从信用风险来看，2025年三季度末商业银行整体不良贷款率为1.52%，比2024年同期略有下降，处于近年来低位。其中，大型商业银行和股份制商业银行不良贷款率稳中有降，城市商业银行、民营银行和农村商业银行不良贷款率略有上升，可见信用风险在不同类型金融机构的分布有所差异。从流动性风险来看，2025年商业银行整体的资本充足率稳中有升，流动性比例、流动性覆盖率等主要指标均有所改善，流动性风险总体降低。此外，有少数中小金融机构的流动性有待改善。

　　就外汇风险而言，人民币汇率上升势头增强，外汇储备稳定，外汇风险显著改善。随着我国经济运行稳定性增强与美元指数走弱，2025年人民币升值趋势不断强化，截至2025年11月末，美元对人民币汇率中间价为7.07左右，人民币汇率相比2024年末升值近2%。截至11月末，我国外汇储备规模达到3.35万亿美元，相比2024年同期有所增加。人民币升值趋势与外汇储备的稳中有升有助于降低外汇风险，加大宏观政策的调控空间与回旋余地，增强经济韧性。

　　（三）当前宏观经济的主要矛盾

　　从总供给—总需求分析框架来看，现阶段宏观经济的主要矛盾是“供强需弱”，主要体现为内需不足。2025年中央经济工作会议指出，“国内供强需弱矛盾突出”，这是对现阶段宏观经济主要矛盾的重要研判。从现实来看，“供强需弱”的主要表现是内需不足。就消费需求而言，社会消费品零售总额的增长势头有所放缓，2025年1-11月社会消费品零售总额同比增速为4.0%，增速比上半年下降1.0个百分点，比2024年下降0.5个百分点。进一步通过国际对比可知，我国居民部门消费率偏低。2010—2024年，我国居民部门消费率均值为37.8%，分别低于高收入国家和中等收入国家约20个和13个百分点。就投资需求而言，2025年1-11月全国固定资产投资同比增速为-2.6%，增速比上半年下降4.2个百分点，比2024年下降5.8个百分点。其中，民间投资同比下降5.3%，降幅更为明显。

　　当前内需不足的主要矛盾源于国际环境和要素条件等方面的变化。在过去较长一段时间里，人口红利有利于供给增长，地方政府竞争机制和激励机制也有利于供给快速增长。再加上外部环境相对有利，出口需求较为旺盛，总供给与总需求大致平衡，促使中国经济实现了供需双轮驱动的高增长。之所以能够取得这一重大成就，其重要保障在于中国所具有的能够兼顾短期稳定、长期增长和结构优化的中国特色宏观调控体系。近年来国际贸易保护主义抬头、贸易摩擦增加，出口需求受到一定限制，再加上总需求结构、收入分配结构等宏观经济结构问题对企业投资和居民消费造成一定掣肘，内需不足的问题逐渐显现。

　　内需不足不仅会影响短期经济增长，还会带来一些长期性的深远影响。其一，内需不足可能导致价格水平持续低位运行，不利于核心CPI较快恢复到2%左右的合理水平。低物价还会进一步削弱居民消费和企业投资意愿，形成负反馈循环。其二，消费不足既会降低资本回报率，也会影响产能利用率，从而会限制投资需求的扩张，导致消费不足与投资低迷相互掣肘，加剧内需不足的程度。其三，消费不足叠加房地产市场的深度调整，可能产生负向的金融加速器效应，对经济与金融市场带来一定冲击。

　　二、宏观政策评价

　　本报告基于宏观政策“三策合一”理论及指数，对稳定政策、增长政策和结构政策进行全面评价。在此基础上，对三大类政策的协调配合和宏观政策预期管理进行评价，明确宏观调控所取得的成绩和改进方向。

　　（一）稳定政策：力度、空间、效率

　　稳定政策旨在对经济进行短期逆周期调节，促进经济实现短期稳定目标。评价稳定政策最重要的三个维度是政策力度、政策空间和政策效率。

　　1.政策力度

　　2025年全年货币政策力度指数为44.0，比2024年全年提高3.4，可见货币政策力度明显加大。为了落实中央经济工作会议和政府工作报告要求的“实施适度宽松的货币政策”，2025年数量型货币政策和价格型货币政策双双发力。就数量型货币政策而言，央行在5月15日采取全面降准操作，下调金融机构存款准备金率0.5个百分点（不含已执行5%存款准备金率的金融机构）。同时，央行下调汽车金融公司和金融租赁公司存款准备金率5个百分点，旨在增强两类机构对汽车消费、设备更新投资等领域的信贷支持力度。除此之外，央行通过再贷款工具进一步加大数量型货币政策的力度。一是增加科技创新和技术改造再贷款额度3000亿元，支持加力扩围实施“两新”政策。二是增加支农支小再贷款额度3000亿元，加大对涉农、小微和民营企业的信贷支持。三是设立5000亿元的服务消费与养老再贷款，加大对服务消费重点领域和养老产业的信贷支持。就价格型货币政策而言，央行于5月8日下调政策利率（公开市场7天逆回购操作利率）0.1个百分点，此外还将再贷款利率下调0.25个百分点。降息操作引导市场利率持续下行，11月新发放企业贷款加权平均利率约为3.1%，比2024年同期下降约30个基点，比2023年末下降约60个基点，处于历史低位。

　　2025年全年财政政策力度指数为57.3，比2024年全年提高0.5，达到近五年高点，可见财政政策力度同样有所加大。为了落实中央经济工作会议和政府工作报告要求的“更加积极的财政政策”，财政政策在支出端和收入端双双发力。就支出端而言，超长期特别国债和专项债的规模加大、进度加快。以超长期特别国债为例，截至2025年10月14日，已经将1.3万亿元的发行计划全部完成。与2024年相比，超长期特别国债不仅增加了3000亿元，而且提前一个月完成发行，为“两重”项目建设和“两新”政策扩围提供了更大力度的财政资金支持。就收入端而言，持续减税降费带动宏观税负稳步下降。“十四五”时期，聚焦支持科技创新和制造业发展等关键领域，部署实施一系列税费优惠政策。2021-2025年上半年，全国累计新增减税降费9.9万亿元，到2025年底预计达到10.5万亿元左右，年均新增减税降费超2万亿元。在减税降费举措的带动下，2025年前三季度宏观税负（一般公共预算收入占GDP的比重）降至16.1%，比2024年同期下降1.1个百分点。此外，前三季度一般公共预算赤字率（一般公共预算支出与一般公共预算收入之差占GDP的比重）达到4.4%，比2024年同期提高0.3个百分点，由此同样表明2025年较好地实施了“更加积极的财政政策”。

　　根据宏观政策“三策合一”理论，货币政策和财政政策还需进一步加大力度。虽然2025年我国经济的产出缺口已经回归至零附近，但受外部不确定性等多重因素影响，过去几年我国经济实际增速持续低于潜在增速。在此情况下，产出缺口不能仅以零值附近作为目标，而是要在较长一段时间内保持产出缺口为正才能彻底扭转有效需求不足的局面，这需要持续实施“更加积极有为的宏观政策”。从跨周期调节视角看，适当加大宏观政策力度有助于防止经济陷入“高杠杆-低价格”负向螺旋循环，更好地巩固经济向好势头。2025年中央经济工作会议在部署2026年经济工作时明确要求，“加大逆周期和跨周期调节力度”，尤其是“继续实施更加积极的财政政策”“继续实施适度宽松的货币政策”。这为下一步货币政策和财政政策进一步发力稳增长明确了基调。

　　2.政策空间

　　2025年末货币政策空间指数为32.0，比2024年末下降1.4，这源自央行采取适度宽松的货币政策应对经济下行压力，是当前经济形势下的合理变化。就降准空间而言，5月的全面降准操作，引导金融机构平均法定存款准备金率从2024年末的6.6%左右降至2025年末的6.2%左右，因此降准空间有所收窄。就降息空间而言，5月的降息操作，使得7天逆回购利率从2024年末的1.5%降至2025年末的1.4%。在此过程中，1年期和5年期以上贷款市场报价利率（LPR）同步下降，分别从3.1%和3.6%降至3.0%和3.5%。需要强调的是，在实施“适度宽松的货币政策”的过程中，央行还通过新型政策性金融工具以及丰富多样的结构性货币政策工具，为货币政策节约了宝贵空间。

　　中国的货币政策仍然具有一定操作空间。就降准空间而言，截至2025年末，中国大型银行、中型银行、小型银行的法定存款准备金率分别为7.5%、5.5%和5.0%。与美国、欧盟、日本等主要经济体相比，中国仍然具有一定降准空间。其中，大型银行的降准空间较为充裕，这为下一阶段降准操作提供了可行性。就降息空间而言，7天逆回购利率等政策利率仍然明显高于零下限，因此还有一定降息空间。值得注意的是，美联储自2024年9月已经进入降息周期，截至2025年末已采取六轮降息操作，累计降息175个基点。中美利差的缩小，减轻了汇率压力和外资流出压力，使得中国货币政策的实际可操作空间有所增大，从而能够更好地运用“适度宽松的货币政策”支持实体经济发展。

　　2025年末财政政策空间指数为41.5，与2024年末相比小幅下降0.7，这源自财政部采取“更加积极的财政政策”应对经济下行压力，同样是当前经济形势下的合理变化。2025年以来，为应对国内外复杂经济形势，中央将“积极的财政政策”调整为“更加积极的财政政策”。伴随着专项债和超长期特别国债发行规模的扩大，政府债务率有所提高，财政政策空间随之收窄。根据国家金融与发展实验室发布的数据，2025年三季度末，政府部门债务率为67.5%，比2024年末提高6.7个百分点。其中，中央政府债务率和地方政府债务率分别提高3.2个和3.5个百分点。

　　中国的财政政策还具有较为充裕的空间。中国的政府部门债务率仍然明显低于美国、日本等发达经济体，而且政府部门债务中的外债占比非常低、中央政府债务占比也偏低。较低的中央政府债务率占比，意味着可以通过增发国债为积极财政政策提供资金支持。较低的外债占比，意味着中国政府部门债务面临的外部风险较小且可控。在“更加积极的财政政策”的保驾护航下，通过优化经济结构和深化改革等举措，中国潜在增速的合理水平可以达到5.5%左右，从而在经济增长过程中“稀释”政府债务，重新释放财政政策空间。

　　根据宏观政策“三策合一”理论，应该秉持系统观念客观看待稳定政策空间的动态变化，不必过于担忧更加积极有为的政策所引发的政策空间在短期内的收窄。一方面，政策空间不是越大越好。要在政策力度、政策空间与调控效果之间进行权衡取舍。面临经济下行压力，如果政策力度没有加大、政策空间没有缩小，那说明宏观政策没有起到逆周期调节作用。另一方面，政策空间不一定越用越少。从动态视角来看，更加积极有为的宏观政策能够更有效地促进经济恢复，为进一步深化改革营造良好条件，推动经济增长态势不断向好，在长期中重新赢得充裕政策空间。

　　3.政策效率

　　现实中货币政策与财政政策的传导相互影响，难以准确剥离货币政策与财政政策各自的调控效率。因此，本报告使用稳定政策效率指数综合反映货币政策与财政政策的整体调控效率。

　　2025年全年稳定政策效率指数均值为49.7，与2024年全年相比提高3.8，表明政策传导效率呈现良好改善态势。从现实情况来看，货币政策和财政政策调控效率均有所改善。一是货币政策所采取的降息和降准操作，有效带动市场利率降至历史低位。截至2025年三季度末，金融机构一般贷款加权利率已经降至3.67%，比2024年末降低0.15个百分点，达到该指标自2008年有统计数据以来的最低值。二是货币政策对实体经济的支持力度进一步加大，流向科创企业、小微企业、农业等重要领域的信贷增速持续高于全社会信贷增速，不断助力经济高质量发展。2025年前三季度科技型中小企业和高新技术企业的本外币贷款余额同比分别增长22.3%和6.9%，比各项贷款高15.8个和0.4个百分点；人民币普惠小微贷款余额同比增长12.2%，比各项贷款高5.6个百分点；本外币涉农贷款同比增长6.8%，比各项贷款高0.3个百分点。三是财政政策对大规模设备更新投资、重点领域基础设施投资的带动效应持续显现。2025年1-11月，设备工器具购置投资同比增长12.2%，比2024年同期高2.3个百分点，基础设施投资中的互联网和相关服务业投资同比增长20.7%，较好地起到了“稳投资”作用。

　　基于宏观政策“三策合一”理论，通过加强结构政策、增长政策与稳定政策的积极配合，能够进一步提升稳定政策的调控效率。加大结构政策的配合，能够通过优化投资结构、产业结构等宏观经济结构进而扫清企业投资面临的结构性障碍，并通过优化收入分配结构、完善社会保障体系结构等宏观经济结构进而扫清居民消费面临的结构性障碍。加大增长政策的配合，能够通过提升企业投资预期回报率和居民预期收入增速，进一步提升企业投资和居民消费的意愿。由此，货币政策和财政政策对企业投资和居民消费的带动效果将会稳步提升，在2026年更好地实现中央经济工作会议提出的“推动投资止跌回稳”“有效激发民间投资活力”“释放服务消费潜力”等重要目标。

　　（二）增长政策

　　增长政策有助于激发经济增长动力，提升长期经济增速。当前我国增长政策的核心任务是，加大创新和研发投入，加快培育和发展新质生产力。政府部门已经出台了培育新质生产力的大量举措，为增长政策提供了新抓手。

　　2025年新质生产力发展取得显著成效。一是新兴产业成长壮大。各方面积极加大创新投入，推进科技创新和产业创新深度融合，产业高端化智能化势头向好。1-11月，规模以上高技术制造业增加值同比增长9.2%，比2024年全年提高0.3个百分点。其中，电子专用材料制造、集成电路制造等行业增加值分别增长22.9%和24.6%。二是传统产业改造提升。通过积极推进技术改造、设备更新，促进传统产业焕发新活力。三是数字经济向上向优。1-11月，规模以上数字产品制造业增加值同比增长9.3%。

　　增长政策能够取得上述成就，关键在于研发投入不断增加、技术创新能力持续增强。一方面，我国研发经费不断增加，研发投入强度不断提升。我国研发投入强度已经从2012年的1.91%升至2024年的2.68%，超过了欧盟国家平均水平。另一方面，我国基础性研发投入占比不断提升，为突破性创新夯实了基础。研发投入分为基础研究、应用研究、试验发展三部分，要想优化有利于原创性、颠覆性创新的环境，加强基础研究尤为关键。我国研发投入中的基础研究经费占比已经从2012—2014年的5%以下稳步提升到2024年的6.91%。

　　需要注意的是，新质生产力会对经济结构和就业带来深刻影响。一方面，会逐渐淘汰与新质生产力不符的夕阳产业。另一方面，会催生与新质生产力要求相符的新产业，包括新能源、新材料、先进制造、电子信息、大数据和人工智能等产业。根据宏观政策“三策合一”理论，只靠增长政策可能难以满足新质生产力的新要求，需要加强稳定政策、结构政策与增长政策的协调配合，更好地应对新质生产力发展过程中可能对就业和经济结构带来的影响，打消增长政策的后顾之忧。由此，可以更好地实现“十五五”规划建议提出的“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”重要目标。

　　（三）结构政策

　　结构政策的重要目标是优化总需求结构、供给结构、收入分配结构等多种经济结构，促使经济结构向最优结构靠拢，从而有助于提升潜在增速。中央高度重视经济结构问题，“十四五”期间提高了对经济结构的重视程度。在“十四五”规划中，明确将“经济结构更加优化”确定为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一。在2021-2022年的中央政治局会议、中央经济工作会议和政府工作报告中多次强调“结构政策要着力畅通国民经济循环”，将结构政策的重要性提升到了新高度。

　　“十四五”期间，中央以供给侧结构性改革为抓手，着力优化供给结构，同时注重优化产业结构、收入分配结构、实体经济与虚拟经济结构等多种宏观经济结构，推动宏观经济结构持续优化。2024年经济结构指数为51.9，实现三连降，相比2021年大幅下降2.9。这与国家统计局发布的转型升级指数相互印证。转型升级指数在2023年和2024年分别增长13.6%和12.5%，同样表明结构政策取得良好效果。

　　2025年中央经济工作会议指出，当前宏观经济的主要矛盾是“供强需弱”，这不仅包括总供给与总需求在总量层面的矛盾，还包括结构层面的问题。也正因如此，“十五五”规划建议强调要“促进经济结构优化升级”，这有助于“全要素生产率稳步提升，居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”。要进一步加强对结构政策的使用，着力优化总需求结构、收入分配结构、供给结构等重要宏观经济结构。根据宏观政策“三策合一”理论，使用稳定政策与增长政策营造良好的经济环境，有助于打消结构政策的后顾之忧，使得结构政策能够着力解决各类经济结构失衡问题，更好地实现经济结构优化升级的目标。

　　（四）宏观政策取向一致性

　　中央对宏观政策取向一致性的重视程度日益增强。党的二十届三中全会明确将“增强宏观政策取向一致性”作为“健全宏观经济治理体系”的重要内容，并强调要“把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估”。“十五五”规划建议进一步强调“增强宏观政策取向一致性”。

　　增强宏观政策取向一致性突破了西方宏观政策理论聚焦货币与财政政策等宏观政策内部协调的局限，拓宽了政策协调的范畴，有助于推动经济迈向更高水平的供需动态平衡。基于宏观政策“三策合一”理论，增强宏观政策取向一致性的重点是以货币政策和财政政策为核心的稳定政策取向一致性，以稳定政策、增长政策和结构政策为核心的宏观政策取向一致性，以及非经济性政策与宏观政策的取向一致性。

　　从稳定政策内部的取向一致性来看，我国货币政策和财政政策取向一致性进一步增强。增强宏观政策取向一致性不是简单将各项政策力度相叠加，关键是形成顺畅的协调机制，使政策形成合力，放大政策组合效应。2025年货币政策和财政政策取向一致性进一步增强，主要表现在两个方面。一是政策定位更加一致。2025年货币政策定位从“稳健”调整为“适度宽松”，与更加积极的财政政策能够更好地适配。二是协同机制更加顺畅。以国债为纽带的货币政策与财政政策的协调配合机制不断完善。特别是在地方政府专项债券、超长期特别国债等方面的配合，既为财政政策发力提供了比较充足的资金，又为货币政策释放的资金注入实体经济提供了更丰富的渠道。此外，2025年财政部联合商务部、央行等部门推出个人消费贷款财政贴息与服务业经营主体贷款贴息政策等创新举措，进一步增强了财政政策与货币政策在促销费领域的联动。

　　从稳定政策、增长政策和结构政策的取向一致性来看，三类政策均发挥了重要作用，通过统筹好做优增量与盘活存量的关系，能够进一步增强三类政策的取向一致性。就稳定政策而言，货币政策和财政政策双双发力，推动经济回升向好，保证了经济运行的平稳。就增长政策而言，通过加强基础性研发投入，加快发展新质生产力，推动长期增长趋势向好。就结构政策而言，在供给侧结构性改革的带动下，供给结构、产业结构、收入分配结构、实体经济与虚拟经济结构等多种宏观经济结构不断优化。要使三类政策取向更加一致，关键是统筹好做优增量与盘活存量的关系。增长政策与结构政策更侧重于化解存量问题，从而为稳定政策释放做优增量的空间。反过来，增量的不断优化也有助于增长政策与结构政策对存量的盘活。

　　从非经济性政策与宏观政策取向一致性来看，政策统筹机制不断完善，政策取向一致性表现良好。虽然非经济性政策的直接目标是非经济性目标，但也可能对经济目标产生影响。将非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，是坚持系统观念的重要体现。2025年，文化政策、教育政策、卫生政策、体育政策等多种非经济性政策与宏观政策之间的协调配合较好，非经济性部门与经济部门的沟通机制不断完善，较好地实现了政策之间的统筹协调。各类非经济性政策没有对宏观政策产生掣肘，确保宏观政策顺利实施。未来，要进一步“把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估”，构建更加完善健全的评估框架体系。需要指出的是，这并非意味着要将非经济性政策直接纳入宏观政策工具箱，而是评估非经济性政策是否对经济政策的目标产生不利影响。

　　（五）宏观政策预期管理

　　健全预期管理机制是党的二十届三中全会和四中全会在健全宏观经济治理体系部分提出的重要内容。预期管理旨在通过加强与公众的信息沟通等方式引导公众预期，提升宏观政策调控效果。欧美国家的预期管理局限于货币政策范畴之内。中国的预期管理体现出系统性与长期性的典型特征，包括短期的货币政策预期管理，年度的中期预期管理，以及“五年规划”和超长期战略发展规划等长期预期管理。可以从这三方面对宏观政策预期管理进行评价。

　　就短期预期管理而言，2025年货币政策保持了较高透明度，前瞻性指引效果较为明显。货币政策的短期预期管理评价主要从政策透明度和前瞻性指引两个方面展开。一方面，2025年央行继续保持较高政策透明度，常态化、制度化的政策沟通机制不断健全。央行常态化地通过新闻发布会、《中国货币政策执行报告》、货币政策委员会例会等方式向市场公众说明货币政策立场、货币政策操作等重要信息，保持较高的沟通频率。另一方面，央行继续通过前瞻性指引引导市场预期，在提振市场预期和保持人民币汇率企稳回升等方面发挥重要作用。比如，2025年央行明确强调“把促进物价合理回升作为把握货币政策的重要考量，推动物价保持在合理水平”，在政策定位上明确了“要实施适度宽松的货币政策”，在实际操作中也保证了“社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”，使公众形成了较为稳定的增长与物价预期，在推动物价水平逐步回升方面的成效开始显现。

　　就中期预期管理而言，2025年初制定的主要经济目标均较好实现或成效显著，预期管理取得理想效果。通过上一年末中央经济工作会议和当年初政府工作报告设定GDP增速、失业率、CPI等重要指标的目标值，是中国特色预期管理的重要举措。从以往实践来看，主要经济目标的前瞻性设定值与最终结果较为接近，这使得社会各界已逐步形成基于前瞻性目标预判当年经济运行情况的预期机制。从2025年实际情况看，前三季度我国GDP增速为5.2%，全年GDP增速预计在5%左右，与年初设定的“国内生产总值增长5%左右”目标相符；前11个月城镇调查失业率均值为5.2%，较好地完成了“城镇调查失业率5.5%左右”的目标；全年CPI涨幅虽然低于“居民消费价格涨幅2%左右”的目标，但下半年以来CPI涨幅企稳回升，核心CPI涨幅有所扩大，反映出公众物价预期的持续改善。总体而言，中期预期管理对公众预期起到了比较理想的指引作用。

　　就长期预期管理而言，“十五五”规划建议等长期战略安排对公众的长期经济增长预期起到了重要的前瞻性指引作用。“以国家发展规划为战略导向”是中国宏观调控的重要特色，这为中国实施长期预期管理提供了制度保障。长期发展规划是短期宏观政策目标制定的参照基准，有助于锚定公众对长期经济增长的预期。早在2021年发布的“十四五”规划就明确将“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”作为2035年的重要目标之一。“十五五”规划建议再次强调，“2035年基本实现社会主义现代化，一个重要标志性指标就是人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。由此，对未来五年我国经济增速给出了明确指引，夯实了公众对长期经济增长的预期。

　　三、2026年宏观政策建议

　　2026年是“十五五”开局之年，将对“十五五”时期的经济发展产生深远影响。要紧扣中国宏观经济格局，抓住主要矛盾、少数政策目标、少数政策工具，通过宏观政策“三策合一”，实现最优经济结构下的经济短期稳定运行和长期平稳增长。具体而言，在大宏观视角下采取“一揽子”宏观政策，实现如下几方面政策目标与核心任务。

　　第一，通过宏观“三策合一”破解“供强需弱”主要矛盾。进一步优化宏观调控的逻辑，使用稳定政策着力提振内需尤其是消费需求，使用增长政策做优总供给，使用结构政策提升总供给与总需求的适配度。通过稳定政策、增长政策、结构政策“三策合一”，完善宏观经济治理体系，着力破解“供强需弱”主要矛盾，提升宏观经济治理效能。

　　第二，建议将2026年经济增速目标保持在合理水平并力争向潜在增速靠拢。根据宏观政策“三策合一”AI实验室的测算结果显示，2026年中国经济潜在增速在5%左右，如果通过进一步深化改革和优化宏观经济结构促使增长潜力充分释放，潜在增速的合理水平预计在5.5%以上。在更加积极有为宏观政策的作用下，2026年中国仍可以实现5%左右的经济增速。考虑到外部环境不确定性与2026年全球经济增速可能趋缓，建议将目标增速保持在合理水平并力争向潜在增速靠拢。这样既能预留一定回旋空间，也能释放积极“稳增长”信号。这一目标增速也能够与“十五五”规划建议提出的到2035年“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”所要求的长期增速相适配。

　　第三，着力促进物价合理回升，逐步推动核心CPI涨幅回升至2%左右。对物价的调控，建议采取分步走策略。第一步，应尽快改变物价涨幅偏低的状态，2026年争取实现CPI与PPI双双转为正增长，核心CPI涨幅达到1%以上。在宏观杠杆率（政府部门、非金融企业部门、家庭部门）升高的情况下，推动物价正增长与名义GDP增速加快，有助于防范经济陷入“高杠杆-低价格”负向螺旋循环的不利局面。第二步，用两年左右时间促使核心CPI实现2%左右的涨幅。基于机器学习方法的测算结果显示，当前物价水平偏低，特别是PPI持续处于负区间的原因主要在于不确定性加剧下的国际输入因素、国内有效需求不足等因素。要尽快采取针对性措施，加快促进物价回升到合理水平。值得强调的是，2025年中央经济工作会议要求“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”。这是中央首次将“物价合理回升”与“经济稳定增长”并列成为货币政策的重要考量，能够更有针对性地推动物价合理回升。

　　第四，稳定政策要进一步加大力度，重点解决需求不足尤其是消费不足的问题。要按照中央经济工作会议的部署，在2026年“继续实施更加积极的财政政策”，“继续实施适度宽松的货币政策”。货币政策方面，建议在进一步疏通货币政策传导机制的基础上，适时采取降准或降息操作，为企业投资和居民消费提供更加可得、更加廉价的信贷资金。财政政策方面，要按照中央经济工作会议的部署“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”。建议将2026年赤字率保持在4%左右，并进一步加快财政支出进度。同时，要切实加强货币政策和财政政策的协调配合，提高稳定政策的整体效率。

　　第五，增长政策要以发展新质生产力为重点，推动供给由“做大”到“做优”。“十五五”规划建议明确要求，“提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，不断催生新质生产力”。为此，要进一步发挥增长政策的重要作用，稳步提升供给质量。其关键在于，提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持。需要注意的是，新质生产力属于创新的范畴，可能存在创新所固有的“创造性破坏”效应。增长政策在坚守长期政策定位的同时也要兼顾短期影响，提前防范人工智能技术和设备的使用可能带来的就业压力。

　　第六，结构政策要着力优化投资结构、产业结构和收入分配结构等重要宏观经济结构，更好地统筹总供给和总需求的关系。在生产端，结构政策须重点优化投资结构和产业结构。“十五五”规划建议将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”列为首位战略任务，明确了结构政策在生产端的重点方向。在消费端，结构政策须重点优化收入分配结构，进一步扩大中等收入群体规模，提升居民消费能力。“十五五”规划建议指出，要“有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，合理调节过高收入，取缔非法收入，推动形成橄榄型分配格局”，这要求结构政策在初次分配、再分配与三次分配等环节协同发力。结构政策通过优化宏观经济结构，能够为潜在增速的提升打开空间，实现中央经济工作会议所要求的“充分挖掘经济潜能”重要目标。

　　第七，加强预期管理，提振市场信心。高效的预期管理是宏观调控的催化剂，能够大幅提升宏观政策效率。2025年中央经济工作会议在部署2026年经济工作时专门指出要“健全预期管理机制，提振社会信心”。须重点做好如下工作。一是加快形成经济改善和预期增强的良性循环。我国市场主体的预期具有明显的适应性预期特征，经济改善会推动市场预期增强，从而带动经济进一步向好发展。二是不断提升政策透明度和政策可信度。继续提高政策解读的全面性和准确性，帮助公众准确理解政策的出台背景、目标和具体措施。在政策目标调整时，进行详细说明，提升政策可信度。三是聚焦民营经济预期偏弱这一重点，着力优化营商环境，全力推动民间投资增速回升。通过激发民间投资活力，带动全社会投资回暖，实现就业增加和消费改善，持续增强全社会发展预期。

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　　作者信息：陈彦斌，中国社会科学院工业经济研究所所长；陈小亮，中国社会科学院经济研究所编审、中国社会科学院大学经济学院教授；刘哲希，对外经济贸易大学经济学院副教授。

　　在指标构建与测算以及报告写作过程中，郭豫媚、郭俊杰、明雷、谭涵予、吴韬、陈伟泽、王兆瑞、陈衎等人做了大量工作，在此表示感谢。