近日，中国之声推出殡葬行业违规用地的系列报道，指出当前各地出现墓地“蚕食”耕地、林地的问题。记者调查发现，“错位”的墓地背后，是相关法律法规不健全。有何解决之道？地方在做哪些尝试？今日推出第三篇《殡葬乱象症结根源：法规滞后 亟待顶层设计》。

　　殡葬法治建设滞后

　　法律执行缺位

　　散坟侵占耕地、违规占用耕地、林地建墓地等问题时有出现，因现有殡葬管理的相关规定较为滞后，解决问题也缺乏有力依据。

　　一位基层民政局干部告诉记者，他们知道辖区内有农村公益性墓地违规对外销售的情况，涉嫌违反《殡葬管理条例》等多项规定，但“不好管”。

　　当地对城市居民的经营性墓地不再进行审批，又没有针对城市居民的公益性墓地，墓地越来越“紧俏”，有人开始打农村公益性墓地的主意。

　　按照《殡葬管理条例》规定，违规墓地可以进行一倍以上三倍以下罚款并要求恢复地容地貌，但罚款没有力度，执法没有队伍，恢复地容地貌更是不容易。

　　某基层民政局干部：违反了（规定）怎么做？谁去恢复地容地貌？我在民政干了十年殡葬管理工作了，没有一个单位能去把这个（违规墓地）推了！

　　需求缺口仍在加大

　　政策补台缺少法律支持

　　一面是存在现实需求，一面是政策依据、法律依据不足。其中的矛盾如何解决？

　　以建设农村公益性墓地为例，湖北省襄阳市谷城县从2018年开始，先后投资1.5亿元新建了县殡葬服务中心、推动在林地下建设农村公益性公墓。

　　△谷城县利用山地建设的公墓（总台记者 任梦岩/摄）

　　截至2021年，全县290个村（社区）基本实现了公益性公墓全覆盖，改变了曾经散坟占地、山林遍地墓碑的情况。

　　△谷城民政工作人员介绍，这座山在改卧碑之前，远处望去都是高碑大墓（总台记者 任梦岩/摄）

　　谷城县民政局局长陈厚建坦言，完全按照现有法规推进公益性墓地建设，很有难度，单是《殡葬管理条例》中禁止占用林地建墓地这一项，就很难突破。

　　陈厚建：如果完全按照现在的规则，所有的手续都办全，不打一点擦边球是搞不成的。

　　实际上，在多方推动下，2022年，湖北省民政厅、自然资源厅、林业局联合下发《关于加强城乡公益性安葬设施建设用地保障的通知》，在全省范围，为林下建公墓开了口子。

　　△谷城县新建的公益性公墓（总台记者 任梦岩/摄）

　　不仅仅是湖北省，多地都在采取类似举措。4月1日，新修订的《江苏省公墓管理办法》开始实施，加大公益性公墓供给。

　　江苏省民政厅社会事务处副处长何正标表示，随着城市人口的增加，原办法对农村公益性公墓和城市经营性公墓的分类已经不能提供充足的末位供给。未来公墓的规划建设重点需要扩大到城市公益性公墓以及公益性的骨灰堂建设上来。

　　何正标：县级以上地方人民政府民政部门可以会同有关部门在不改变林地、草地用途，保证防火安全的前提下，推行林地、草地和公益性生态安葬地的复合利用，但不得建设永久性的设施。

　　此外，湖北省殡葬事业促进会会长吴彪认为，各级政府统筹推动城乡公益性墓地建设刻不容缓，但在压力之下，各地多通过“地方指导意见”等形式推进公墓建设，没有相应的法律支持，成了民政部门推进公墓建设时面临的最大难题。

　　吴彪：据我了解，（湖北）从2013年至今没有（经营性墓地）批地，我们一直期盼上位法能够早点出来。

　　殡葬法律顶层设计不足

　　政策在地化缺少适位性

　　目前殡葬方面的指导性文件主要有两个，一个是1992年民政部颁布的《公墓管理暂行办法》，将公墓分为农村公益性公墓和城市经营性公墓。另一个是2012年修订的《殡葬管理条例》，条例明确墓地禁止占用耕地、林地，初衷是为了保护耕地、林地不被侵占。

　　但随着城市化发展进程的加快，各地公墓用地越来越紧缺。专家表示，虽然多个省区陆续出台了本地的殡葬管理办法，但执行下来，还有很多具体问题。比如《殡葬管理条例》《公墓管理暂行办法》都没有明确建设公墓的土地属于什么性质？资金怎么配套？又该如何管理？各地都在做不同的尝试。

　　民政部殡葬领域一位资深专家告诉记者，当前殡葬行业种种乱象的背后，本质上反映的是城市化、老龄化背景下供需矛盾突出和法律法规滞后的问题。城市化发展导致城乡墓地缺口较大，目前多地一律靠市场解决，公益性保障不足。

　　该专家表示，近年来城镇化速度加快，但殡葬设施的整体规划没有纳入城市发展的总体规划，重视程度比不上医院、学校这样的公共设施。

　　专家建议，未来想要尝试解决这一矛盾，在继续移风易俗，推广生态殡葬、新型殡葬的同时，还要加强顶层设计，把殡葬改革融入到社会总体改革的大盘子中考虑，反思划分公益性和经营性公墓是否科学。

　　“我们要去优化它、完善它，让它按照土地的改革和城乡一体化发展的改革，不分城市居民和农村居民，才能找到它的出路。”

　　中国社会科学院经济研究所副研究员张琦表示，目前殡葬法律缺失的确是一个问题。从更长远的角度出发，立法一定要从可持续发展的角度划定墓地性质，不能从原来的“城乡分开”又变成一律政府全包。用经营性墓地的收入补贴公益性墓地，“两条腿走路”也许适合更多地区的实际情况。

　　记者丨任梦岩 凌姝 景明 郭威 襄阳台汪海洋 江苏台徐仁飞