“12345，有事找政府。”这句话正在成为越来越多人的习惯，生活中遇到问题，很多人的第一反应就是拨打12345，因为这个号码像一个“中转站”，会通过一个个的工单把每一个诉求转派给相关职能部门。更重要的是，它好像很管用，很多问题往往都能够得到高效的回应和解决。

　　那么，如何让这套机制更好地运行下去？本周二，江苏省宣布深入推行12345新机制，也就是“部门驻站、看诉即办”，今后遇有高考中考、大型体育赛事和极端灾害性天气，相关政府部门人员会集中入驻12345热线，不等工单、看诉即办，现场直接解决群众的“燃眉之急”。

　　而这样的机制改革已经通过省级条例的形式固定下来，并已经在6月份开始实施，这也是全国省级层面首部为12345热线制定的地方性法规。

　　一条电话热线，为何需要专门立法？它试图要进一步解决哪些深层次的问题？新条例、新机制，给整个行政体系带来的影响又是什么？

　　每天，江苏12345热线有超过十万次这样的对话。大大小小的民生诉求都会汇聚到这个号码。

　　江苏省数据局党组成员、副局长 张旻：江苏有8500万人，一年热线诉求量有近4500万件，相当于一年有一半的群众打12345热线。

　　江苏省12345热线民声接听员 胡荣凡：每一天能够接到50到60个电话，需要高度集中精神，一天下来会比较累，精神压力比较大。最长的一通电话大概接了有一个多小时，他主要反映的是移动套餐收费的问题，连续扣费扣了他十几个月，将近小1000块钱，因为年龄比较大，家庭也比较贫困，所以打电话向我们求助。

　　作为全国率先建成的省级12345服务平台，江苏省12345年服务量从2017年的1112万件，2025年已经增长到4439万件，九年翻了两番。放眼全国，北京、河北的年受理量均超过2000万件；广东更是突破6500万件！数字剧增，给行政体系的运行方式，自然会带来极大的影响。

　　清华大学社会治理与发展研究院院长 张成岗：12345平台建立之前，群众诉求处理模式是高度碎片化，一方面群众找门无方向，不同职能部门各自设立热线，普通人很难理清权责边界，12345破解了低效的难题，大幅降低群众诉求的入口门槛，补齐了传统治理诉求无归集、办理无约束、结果无反馈的短板。

　　南京大学华智全球治理研究院院长 孔繁斌：群众要的是一个完整的解决方案，而部门手里掌握着的是一堆被切割成碎块的职责权限，两者之间的鸿沟就是热线每天要面对的现实困境。

　　一张诉求工单从受理到派发再到解决，背后涉及不同部门职责边界和协同效率。作为首个省级层面制定的12345热线地方性法规，今年6月施行的《江苏省12345热线条例》就将热线管理、派单机制和承办单位职责等，以法规形式固定下来。

　　张旻：最根本的保障还是法治保障，12345要处理好和各个部门上下左右的关系，树立清晰的责任边界，和各个部门加强协同。

　　在南京，由于12345热线每月受理的公安部门诉求有1.7万多条，去年7月起，南京市公安局就派出10名工作人员，常态化进驻热线，现场处置事项，提高解决效率。从“话务员转办”变为“公务员直办”“部门驻站、看诉即办”这样一项新机制也写入了《江苏12345热线条例》

　　南京市公安局情指中心副主任 陈明杰：原来求助类事项的办理期限是5个工作日，时限比较长，现在我们在线答复基本10分钟左右就能解决每个群众提出的问题，有40%的群众诉求驻场人员直接答复，直接办结。

　　7月上旬，台风“巴威”来袭，这一新机制也得以启动。水利、应急、公安等部门单位集中入驻12345热线联调中心，处理台风急办类诉求超过3600件。

　　江苏省政务服务网运管中心主任 火振旺：有天夜里12点多，一个地区的群众集中来电反映由于台风影响导致断电。因为进驻省级热线的也有省电力公司，它们第一时间调度了地区电力抢修力量，凌晨2点前保证了集中供电。原来是诉求来了以后等部门等人去办，现在这种机制让他们集中到12345，其实就是人在等诉求。

　　本周二，江苏省数据局等部门召开座谈会宣布，将深入推行12345热线“部门驻站、看诉即办”机制，今后遇有高考中考和极端灾害性天气等，相关政府部门人员集中入驻12345热线，不等工单、看诉即办。

　　张旻：传统的12345热线机制在一种集中性、突发性的条件下，不能敏捷响应群众诉求。比如高考，考生的身份证、准考证遗失了，很着急，所以我们高考的那一仗，三成诉求在30分钟内就解决，四成的诉求在一个小时内解决。

　　这几年，包括江苏在内，许多省份12345的服务量都在成倍增长。这当然是好事，意味着越来越多老百姓身边的问题正在被解决。但热线越来越“热”，甚至热得烫手，相关的接线员、派单员等各个环节压力也会成倍增加。尤其是基层办事人员，日常受理的诉求已经千头万绪，许多“边界模糊、责任难定”的投诉，在转了一圈后，最终还是会落到他们手中，往往会陷入“接了办不了，不接又不行”的两难。

　　为了解决这样的问题，江苏出台的《条例》就把“规范派单、为基层减负”作为重要考量，明确规定，应当由职能部门办理的诉求事项不得派单至乡镇街道，通过厘清权责边界，让部门之间不再扯皮，把“人人有责”落实为“各负其责”。

　　南京市公安局情指中心民意工作大队民警 范睿：基本上每天从早上9点到晚上8点，12个小时超负荷运转，最忙时，我个人平均一天能接到100到200个电话。

　　民警范睿是12345热线链条中忙碌的一环，从热线分派到公安局的工单会先汇集到他这里，再分派给业务部门或基层派出所。近年来，从江苏省到南京市，12345全年受理量在翻倍增长，而他所在的公安系统是接单量最高的单位之一。

　　南京市公安局情指中心民意工作大队大队长 宋立：2017年，我们全市公安部门接到的诉求总量大概是6万，随后几年应该是逐年上升，到2024年达到顶峰，总量达到13.7万件，过去几年随着工单量的大幅增加，客观上带来了工作量的增加。

　　除了数量，传导到基层工作人员身上的还有另外一种状况。12345工单上尽管有时只有短短几个字，但现实中却往往意味着要一趟趟上门、一遍遍调解。当海量诉求涌进12345，沉到社区末梢，压力是实实在在的。

　　张成岗：整条运行链条里，街道、社区、职能部门、基层承办人员承受的压力最大，绝大多数工单最终依靠基层落地处置，大量的邻里噪声、物业矛盾、房屋维修等小微诉求涌入热线，全部转化为限时办结的任务。

　　此外，海量热线诉求中也夹杂着一些难以解决的投诉。为此，《江苏省12345热线条例》首先明确了热线服务边界，什么该管，什么不该管。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等领域的非紧急事项，属于12345受理范围；而紧急求助事项，已进入诉讼、仲裁、信访等程序的事项等，不再纳入12345诉求办理。

　　火振旺：从接听的角度上，要细心、耐心解释清楚。110、119这种紧急热线，我们第一时间通过电话转过去了，不再形成表单，有一些比如涉法涉诉的，给法院、检察院，因为这类问题，12345没有这么大的专业支撑背景，在业务上面有很高的要求。

　　过去的诉求派单环节，由于部分事项权属交叉、职责不清，容易造成部门之间互相推诿，或被直接下沉到基层兜底。对此，《条例》明确了各类诉求的派单原则，并且提出，对于职责不清的疑难复杂诉求，要与相关单位协商确定。此外，还明确规定，应当由职能部门办理的诉求事项，不得派单至乡镇（街道）和村（社区）办理。更清晰的规则意味着派单过程更加公开透明。

　　孔繁斌：热线把表单派发给职能部门，有些职能部门会二次转派、下沉到乡镇社区去办，这里要强调，我们的办理答复意见不能简单直接套用乡镇、社区的答复内容，必须由承办单位自己答复。

　　在一些地区，诉求人满意度评价也会形成办事人员压力。部分地方评价指标单一，并且把评价结果直接与考核挂钩。为此，去年5月，国务院办公厅发文提出，要优化评价机制和评价指标，不设置不切实际的目标要求，不片面追求排名，既推动提升诉求办理质量，又切实为基层减负。

　　火振旺：办理人员可能每天要面对群众的大量诉求，有的可能做了很多努力、想了很多方法，但是现阶段可能不能立刻解决诉求，在跟诉求人解释沟通后还是没有取得理解的情况下，这种不满意可能会给他们的工作造成一些压力。

　　张成岗：满意度评价的积极作用非常清晰，评判权交到群众手里，摆脱部门的自我评价，差评、管理、督办、考核，推动基层转变敷衍推诿的工作作风，在落地过程中也暴露了不少短板，部分地区有时候硬性追求高满意率，基层耗费大量精力。总而言之，满意度是优质的监督抓手，但是单一刚性、不加区分的考核模式会把治理压力单向传导到基层。

　　除了条例，今年，江苏还专门出台《12345热线服务质量评价指标体系》，目的就是要改变“满意率”单一模式，构建新的评价体系。

　　火振旺：现在说不断完善和优化满意度评价，即满意度可能重点依据群众和企业最终的电话反馈，我去咨询、征求你的满意度评价，这个是重点，但同时我们也兼顾到在整个热线服务里，前端、终端、后端的整个流程的服务意识和态度，包括达到的效果。现在江苏很多满意度已经没有纳入到考核当中了。

　　12345热线设立的初衷当然是让群众满意，在很多地方，老百姓对热线服务的满意率也就成了最重要的考核指标，并且还要进行排名。应当说，这种考核和排名压力一定程度上是解决问题的动力，但如果被过度使用，压力被传导到基层时，满意率就容易变味。比如有的基层干部会耗费大量精力去“搞定”一张工单，而不是真正解决问题；更有甚者，有人会把投诉者当成“麻烦制造者”，不是去解决问题，而是去解决提出问题的人。

　　事实上，去年国务院就发文要求，不设置不切实际的目标要求，不片面追求排名。说到底，就是希望问题能真正被解决，让“群众满意”成为现实。

　　最近，广东中山的一则消息引发关注：市民冯女士因孩子转学急需办理居住证，通过12345线上渠道提交加急诉求后，原本需8个工作日的流程，仅用1天即办结。12345热线的高效与便捷正改变着人们的生活。不过，在专家看来，热线越管用，老百姓就越依赖，各方的诉求不断涌入，导致资源也逐渐倾斜，有可能会形成一种典型的“虹吸效应”。

　　张成岗：热线“虹吸效应”由多重因素叠加形成：

　　第一个，热线便利性突出24小时电话，无需书面材料、不用线下跑腿；

　　第二个，机制独一无二，不少渠道缺少限时办结、考核约束，很多群众认为打热线更管用；

　　第三个，长期宣传导向，强调有事拨打12345，前置的自治渠道科普不够，社区议事、业委会调解、人大代表联络站、行业专线、信访渠道都存在，但是普遍存在着可能响应周期长、缺少刚性督办、群众知晓度偏低等问题。

　　目前，各地热线受理服务总量都在快速增加，有的年受理量甚至超过当地人口总数。而根据多地调研数据，邻里纠纷、物业矛盾等个体化诉求占全部热线诉求的六成以上。专家认为，各类零散诉求都通过一对一方式寻求解决，有时反而会造成行政资源浪费，个体诉求解决高效并不意味着整体治理高效。

　　张成岗：受理总量突破总人口，意味着大量重复诉求，本可以前置化解的小微矛盾也持续涌入到平台，一对一工单模式带来两个突出短板：第一个难以形成共性诉求治理合力，无法一次性统筹开展整体治理、整改；第二个容易遮盖、遮蔽系统性治理漏洞，平台重点处置独立个案，很难从大量分散工单当中识别行业、片区普遍性的制度缺陷。

　　北京工业大学社会学院副教授 安永军：因为12345热线是居民遇到问题后再来反映，这个时候某种程度上就反映了我们的治理是有滞后性的，所以现在很多地方在探索怎么在居民去打12345热线之前，实现一个未诉先办、主动治理的方向。

　　如何将解决“一件事”的效能转化为治理“一类事”的机制？北京就从12345数据中筛选热点难点问题，实行“每月一题”集中攻坚机制。同样的治理逻辑也在南京开始探索，当地公安机关也正推动诉求处置，从“解决一件事”向“治理一类事”转变。

　　宋立：在解决个案诉求的同时，更加注重共性问题研判治理，推动从解决一件事到治理一类事转变，全面压降方面性区域性诉求成因，去年底我们的诉求总量已经开始明显下降。

　　从长远看，12345的诉求总量并非多多益善，类似邻里纠纷这样的投诉，根子以及最终的解决都在基层。

　　张成岗：绝大多数邻里小区民生小事应该在社区就地调解，只有少量跨部门的重大公共难题依靠热线督办，也契合小事不出村、大事不出镇的理念，社区属于熟人社会、熟人场景，调解邻里物业纠纷方式更加柔性高效，省去完整工单处置流程，节约公共资源，长期也能够培育群众的自治意识。

　　“十五五”规划明确提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善共建共治共享的社会治理制度。这一系列部署指向一个清晰路径：治理的重心在源头，更多的时间和精力要下在热线响起之前。

　　安永军：北京市在做的改革叫“大家商量着办”，强调通过12345热线提升社区的议事协商能力，所以就需要引导居民进行民主协商，我们要通过这样一个热线、一个牵引的引线，把政府纵向和横向上更有效整合起来，形成整体性治理合力。

　　在一些研究者看来，12345热线的高关注度，应该是提升基层治理能力的一次契机。

　　安永军：居民或者公众其实有多重身份，第一重身份是治理问题发起者；第二重身份是治理问题监督者；第三重身份是治理问题参与者。

　　张成岗：社区自治依靠居民业委会、物业多方平等协商，形成内生协同制衡，矛盾在萌芽阶段化解，理想的格局应当是二者协同互补，社区自治铸牢前端防线，化解小微矛盾，12345守住后端底线，处置跨部门重大公共诉求。

　　12345，从最初的市长热线到后来的政务服务热线，再到如今江苏正式定名的12345热线，受理范围越来越大，越来越像一个为老百姓解决问题的“总管家”。但我们必须清醒地意识到：万事可打12345，不等于打个电话就万事大吉。电话拨通那一刻，仅仅意味着问题解决的开始。而且解决问题也不是唯一的目的，它更应该是一把钥匙，去打开政府与群众之间那扇沟通的门，让老百姓、社区、职能部门之间的互动一点点地增加，最终让“有事找政府”逐步走向“有事一起办”，让管理逐渐走向治理。到那个时候，一些矛盾在拨打热线之前，可能就已经化解，12345的压力或许会一点点降低，那恰恰是我们更愿意看到的改变。

　　制片人丨吕志佳 徐新

　　主编丨李瑾

　　编导丨张大鹏 沈泳儿 李昕璘 李昂