加快推动数据要素市场化建设，促进数据要素充分开发利用

　　作者：李三希（中国人民大学经济学院教授，中国人民大学数字经济研究中心主任）；武玙璠（中国人民大学经济学院博士研究生）

　　数据作为数字经济时代重要的新型生产要素，兼具基础资源和创新引擎作用，并已渗透到经济社会的各个领域。现阶段，激活数据要素潜能、释放数据要素价值已经成为推动数字经济发展的关键举措，建立健全数据要素市场则是充分发挥数据价值的重要保障。

　　当前，数据要素市场已进入快速发展阶段，据国家工信安全中心测算数据显示，2020年我国数据要素市场规模达到545亿元，预计到2025年，规模将突破1749亿元。2020年中共中央发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出要加快培育数据要素市场，北京和上海先后发布成立国家级大数据交易所。今年以来，《关于加快建设全国统一大市场的意见》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等文件相继发布，进一步推动数据要素市场化建设，促进数据资源充分开发利用。在数据要素市场化的有序、合规发展大体系下，数据交易市场再次活跃起来，一大批数据要素市场正在计划搭建，但在数据确权、隐私保护、流通交易等方面仍存在诸多问题，亟需探索建立数据要素高效配置的规则体系，引导培育数据要素市场依法合规开展数据交易。

　　具体来看，数据要素市场的建设主要存在以下三个方面的难点。

　　一是数据的特殊属性使其产权界定困难。尽管数据要素在商业上的应用越来越广泛，但是数据的交易却因为产权界定问题进展缓慢，开放免费的公共数据存在质量差和使用价值不高等问题，而非公共数据又因为隐私问题和商业秘密等被个别平台企业所独有，这使得在目前数字经济发展迅速的时代下，海量的数据分享动机不够、利用率较低。数据产权问题已经成为平台企业不容回避的竞争焦点。但是，由于数据的非排他的特殊属性，在平台企业对其使用过程中，数据的占有权、使用权、收益权和处置权等相关产权的界定与传统生产要素相比更为困难。

　　二是个人隐私保护与经济发展矛盾凸显。平台经济的发展要求必须使用个人数据才能为消费者提供服务，部分涉及个人隐私的数据被平台企业收集在所难免，也伴随着个人信息被过度收集的隐患。而这些个人隐私数据一旦被泄露，人身财产安全将受到威胁。然而，隐私保护的数据与商业情景下的大数据所关注的对象并不等同。隐私保护一般对应保护单个个体的数据，与商业情境下使用的是某特定群体的大数据集并不完全是总和的关系。例如，平台企业可以根据后台数据库，进行用户画像分析，生成的分析结果并不涉及到具体个人状况，但如果这部分数据被泄露和非法利用，包含在其中的个人隐私就会受到侵犯。这就导致数据价值和数据安全所规范的数据并非同一层次的数据，产生的矛盾对数据要素的规制提出了新挑战。

　　三是各类数据的流通共享仍然存在障碍。政府数据共享层面，内外流通的壁垒依然存在。政府内部之间存在数据孤岛，出现多头采集、数据不一致等问题，难以形成整体合力。数据的对外流通方面，政府部门出于安全担忧、开放范围不确定性以及部门利益等原因，开放数据的意愿不高，共享的数据权威性、规范性不足，政府数据的利用价值尚未完全激活。企业数据共享层面，共享渠道存在“三不”阻碍，即企业或为保持自身竞争力而不愿共享数据，或担心商业数据泄漏而不敢共享数据，或数据标准不同而不能共享数据。与此同时，数据垄断问题也日益凸显，长此以往很有可能阻碍经济的正常发展。

　　针对当前数据要素市场化建设存在的三大难点问题，建议从以下三个方面入手，为数据要素资源的市场化配置提供保障，进一步促进数据要素的充分开发利用。

　　第一，明确数据产权界定规则。合理的数据产权界定应以实现社会福利最大化为目标。首先，根据数据处理主体的不同，可以对数据产权主体进行进一步类型化。根据“场景性公正”原则，结合数据具体的使用场景、使用过程的参与者等因素，本着能够更好地体现公平公正以及尽可能大的实现数据价值的原则来确定数据产权。其次，融合区块链等技术手段，利用区块链技术进行溯源，为数据确权提供一种更好的解决方法。此外，利用区块链具有可追踪的特性，可以知道数据是否曾被使用、曾被谁使用、曾被用于什么，从而更有效地对数据进行管理，防止数据被再次复制、传播，利于界定和保护数据产权。再次，具体到数据要素的交易机制，可以将经济主体对数据要素的权益作为用益权，而不是所有权，同样的数据要素由于其无成本的复制能同时被两个经济主体同时“拥有”，用所有权就难以解释经济主体与数据要素的关系，此时用益权就能较好地解释交易后的数据要素权益。最后，将数据要素交易解释为一种服务，数据所有者向数据购买者提供了数据服务，服务期内数据所有者不仅提供了数据，还可以进行数据更新、技术支持等服务。同时可以决定到期后对于数据进行何种处理，而且一个数据提供者可以向多个数据购买者提供数据服务。

　　第二，优化完善隐私保护政策。现阶段对于隐私保护政策的主要担忧是过度严格的隐私保护政策会损害数字经济的发展，因此可以考虑以下几个方面：隐私问题涉及到个人数据，对隐私的立法可以重点关注个人数据，同时应充分考虑大数据时代下个人隐私泄露的问题，以平衡隐私保护和经济发展；对于个人数据，可以使用加密手段，实现个人数据的脱敏。平台企业在应用时对个人隐私数据进行匿名化或加密处理，回应公众对隐私的关切。政府对于自身的数据收集与共享行为也要有更严格的规定，不仅要加强内部控制，尤其是政府内部无法处理数据，在与平台企业进行数字技术合作时，必须加强对数据安全的监管，从数据源头保护个人隐私；在涉及公共利益的问题，如科研等，可以做出一定的宽限；在制定隐私保护政策的同时，有必要提高公民隐私意识，加强相关部门对平台企业收集和使用数据时的隐私监管；区分个人数据和个人信息，我国在《民法典》中采取了区分个人数据和个人信息的立法安排，有条件进行二者的灵活切割，保障个人数据的合理商业应用。

　　第三，多措并举促进数据流通。首先，加快推进公共数据开发利用，在盘活现有政务数据资源的基础上，推动数据跨业务、跨部门、跨层级、跨区域、跨系统的流通共享，同时加快政府数据开放平台建设，进一步优化公共数据共享利用体系。其次，加快完善数据流通共享机制，统一制定相应的数据标准，同时重视加强数据安全的管理和建设。再次，高度重视数据垄断问题，鼓励数据收集企业在适当的范围内共享数据，并提供相应的配套政策，鼓励企业主动交易或分享数据来创造更大社会效益。最后，借鉴知识产权的保护方法，权衡事前效率和事后效率。事前效率上，政府需要激励企业付出大量资金技术收集数据，如果企业考虑到数据会被强制共享，将减少自身收集的数据，反而让市场失去了动态效益；事后效率上，企业收集到的数据能够共享给其他企业，从而产生社会效益。建议有关部门对企业做出承诺，如在数据收集之后的一段时期内不需要强制共享给其他企业或机构，保证企业能够享受收集数据之后带来的收益和回报，促进企业进行前期的数据收集。长期来看，在企业利用收集到的数据获得了足够的回报之后，数据就需要以某种特定的形式进行社会共享，在产生社会效益的同时也能够降低企业采取数据垄断行为的可能性。