警惕基层服务供给成本过高

  【光明时评】 

  作者:付 伟,系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员

  日前,国务院对国家发改委等部门编制的《“十四五”公共服务规划》予以批复,提出要持续推进基本公共服务均等化,多元扩大普惠性非基本公共服务供给,丰富多层次多样化生活服务供给,推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐。我国长期存在着公共服务的城乡二元结构,以及公共服务供给不均衡的问题。在扎实推进共同富裕的过程中,补齐乡村公共服务供给短板是缩小城乡差距的题中之义。

  近年来,我国对农村公共服务和公共品供给的财政投入力度不断加强,逐步改变了农村公共服务长期依靠农民自发供给的模式。公共服务下沉的过程,在一定意义上是国家接管乡村公共服务的过程。一方面各级政府成为农村公共服务资金的主要来源,另一方面政府也是农村公共服务标准的制定者。不可否认,现阶段的乡村公共服务供给内容更加丰富、供给标准得到极大提升,形成了一套标准化、常态化的供给体系。随着大量公共服务资源和服务项目下沉到乡村,基层治理体系也实现了转型,为居民提供基本公共服务已经成为基层治理的重要任务。

  其中一个值得警惕的现象,是当前基层公共服务的供给成本比较高。我们以“老年人健康管理”为例,这项服务的内容是每年为辖区内 65岁及以上常住居民提供一次生活方式和健康状况评估、体格检查、辅助检查和健康指导等服务,这是国家承诺提供的14项基本公共卫生服务项目中的一项。按照国家卫健委规定,2021年人均基本公共卫生服务经费补助标准为79元。但是在这些服务落地的过程中,79元的补助经费往往难以覆盖基层为了实现服务全覆盖、全达标所付出的成本。

  虽然老年人健康管理服务的实施主体是乡镇卫生院和社区卫生服务中心,但是在实践过程中往往离不开基层治理体系尤其是村(居)组织的参与,甚至在很多情况下这些服务项目会演变成村(居)组织的考核任务。在很多地方为了推动服务项目达标,往往会层层下达指标,比如对“老年人健康管理率”进行考核和评比。

  基层治理情形是十分复杂的。居民往往会因为各种因素不能参加一年一次的体检,属地为了达到既定的目标,只能想尽各种办法,比如提供多次上门、送礼物、租车等各种贴心服务,才能动员足够的老人参加,完成上级制定的达标率。在这个过程中,为了防止老人外出出现摔倒等各种意外情况,还需要花钱为老人购买人身意外保险。由此,我们看到,服务的落地过程导致了公共服务供给的意外后果,公共服务下沉到村庄的过程变成了任务下沉过程,这让基层承担了本不应该承担的、意外的服务成本。

  现阶段村庄的公共服务供给模式已经完全超越了过去村庄公共服务的内涵,但是也不可避免增加了基层治理组织的治理任务,也对基层组织的专业化能力和回应需求的能力提出了更高的要求。首先,基层政府的治理和服务负担增加。需要维持一个常态化的、行政化的、标准化的公共服务供给体系,许多发达地区村级组织需要维持一个较大的规模,建立一支专业化治理和服务队伍。其次,公共品供给的考核压力导致基层治理组织为了达到指标,不惜成本,在这个过程中无形推高了服务成本。再次,虽然村民对村级组织的需求不断提高,却很难从村民手中筹集足够的公共服务资金,更难依靠群众建立常态化公共品(比如人居环境)维护机制,这导致村庄的公共空间和公共品都依赖于基层组织管理和维护,也在一定程度上进一步推高了基层公共品提供的成本。

  总之,虽然目前基层公共服务供给取得了很大进步,但是也应该看到这样的治理成果是依靠较高投入获得的。怎样提高基层公共服务的供给效率,如何实现农村公共服务稳定、可持续供给是我们需要思考的重要课题。在公共品供给过程中,国家和村民各自需要承担什么样的责任,村庄如何形成一定的“内生型”公共品供给能力,都需要在理论和实践上作出更多的探索。

  《光明日报》( 2021年12月23日 02版)

来源:光明网-《光明日报》