加强规范、引导社会应急力量 支持鼓励社会应急力量依法参与事故灾害救援

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  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局,确立了新形势下党和国家工作的战略目标和战略举措,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了理论指导和实践指南。其中,全面依法治国作为“四个全面”战略布局中的重要一环,为我们各项工作的开展提供了理论指导和实践指南。习近平总书记更是深刻的指出,我们必须把依法治国摆在更加突出的位置,把党和国家工作纳入法治化轨道,坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,依靠法治解决各种社会矛盾和问题,确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

  2018年整合了13个部委局职能的应急管理部应运而生,作为一个防范化解重特大安全风险的主管部门,应急管理部肩负起整合优化应急力量和资源的工作。在2018年8月,应急管理部成立不到半年,党组书记黄明同志在浙江绍兴调研社会应急力量参与应急工作时就明确强调,社会应急力量是我国应急体系的重要组成部分,要加强引导、强化服务,积极支持和规范队伍建设发展,推动社会应急力量发挥更大作用。应急管理部将通过健全法律法规、搭建协作服务平台、组织竞赛和评估、建立与专业队伍共训共练和服务保障机制等,积极支持鼓励社会应急力量建设发展,规范有序参与救援行动。随后,应急管理部官方网站就推出了社会救援服务的网上申报系统,并在今年举办了社会应急力量的技能竞赛,为支持和规范社会应急力量发展提供平台和机遇。

  目前,我国已初步形成以军队、武警部队为突击力量,以消防等专业队伍为骨干力量,以地方和基层应急救援队伍、社会应急救援队伍为辅助力量,以专家智库为决策支撑的灾害应急处置力量体系。社会应急力量作为我国应急体系中一支不可缺少的重要力量,应深入贯彻中央和习近平总书记的“全面依法治国”的重要指示精神,加强规范和引导社会应急力量,支持鼓励社会应急力量依法参与事故灾害救援。确保对社会应急力量在管理方式、参与程序、奖励处罚等各方面做到在有法可依、有法必依和违法必究,将社会应急力量的管理和指导工作纳入法治化轨道,坚持在法治轨道上统筹、规范、引导社会应急力量的壮大和发展。

  如何以法治化思维规范、引导和培育社会应急力量,推动社会应急力量发挥更大作用,笔者提出以下几点建议:

  一是应急管理部法律顶层设计重任在肩。在依法治国的战略布局指导下,依法对社会应急力量进行规范管理和引导的重任必然落在应急管理部的肩上。当前,必须要说,国家已经出台并实施了包括安全生产法、突发事件应对法、消防法及其他相关的法律法规政策,但是并没有能够规范和指导整体应急管理工作的统一的“应急管理法”,更没有专门规范和指导社会应急力量如何依法参与事故灾害救援的法律、法规或规范性法律文件,立法建设工作任重道远。笔者建议应急管理部应充分借助有利条件和时机,发挥立法主导作用,积极梳理、调整和完善应急管理方面政策法规、行业标准,加强政策法规之间的统一性、协调性,加强综合立法研究, 进行应急管理方面法律顶层设计,尽快启动制订统一的国家应急管理法。加快形成以统一的应急管理法为核心,国家专项法律法规为骨干、相关应急预案和技术标准和政策为配套的应急管理法律法规体系,进一步明确政府、学校、医院、部队、企业、社会组织和公众等相关主体在应急管理事务中的权利、责任和义务。让各级应急管理机构、各支应急救援队伍在防灾减灾救灾过程中,能够做到有法可依。同时,在现有法律政策体系范围内,严格依照法律程序,引导社会应急力量依法合规参与救援,做到有法必依,重视程序正义,依法保障各方合法权益。

  二是社会应急力量尊法守法是底线。社会应急力量作为国家政府体系之外的一直重要应急力量,是我国应急管理体系中的重要组成部分,具有组织灵活、服务多样、贴近一线、参与热情高、活动范围广等独特和突出优势,但是,社会应急力量目前在我国仍处于初级发展阶段,力量十分有限,除去不少成规模的大型救援队,还有大量属于仅凭一腔热血的应急力量存在,具有缺乏政策法规指导、管理松散、法律意识淡薄、法律能力不足、专业欠缺等突出问题。

  在事故灾害、突发事件等极端状况下的情理与法理时常交织混合,有时极难区分,针对希望“救民于水火”的社会应急力量,做到知法、尊法、守法是底线和基础,与必须掌握的救援技能和必须具有的救援装备同等重要。笔者建议我们的社会应急力量要深入学习各项法律法规规定,清晰厘定自身法律权利、义务和责任边界,在法律框架范围内主张权利、履行义务并承担责任,不逾越法律红线,坚守法律底线。国家相关司法或行政部门对于突破法律红线和底线的行为,应当坚持零容忍,坚决查处,做到一视同仁,更不能因情破法。

  当然,笔者建议应急管理部作为国家应急管理事务主管机构,在对社会应急力量依法规范管理的同时,更要加强对社会应急力量的依法引导,做好“父母官”,谆谆善诱。应急管理部对社会应急力量的规范和引导,除了对突破法律底线和红线的行为采取零容忍予以坚决查处之外,更应注重采用宣传、引导、教育等方式给予支持和帮助,积极引导社会应急力量学法、知法、尊法和守法。

  三是法律援助应成为社会应急力量的有力法律保障措施。社会应急力量在参与事故救援的过程中,依然不可避免地会遭遇到各式各样的法律问题,甚至有可能会出现违法违规的风险,这个时候就更需要应急管理部作为行政主管机构统筹相关领域法律专家、学者、律师等专业法律力量积极参与各类应急事务处理,充分发挥各类专业法律力量的专业性、针对性和舆论性,为各类有需求的主体提供有效的法律支持和援助。同时,笔者建议“江湖事法律了”,应急管理部尽快规范和引导专业法律力量以提供专业法律援助的方式参与各项应急事务的管理和处置,通过官方认可的平台,例如应急管理部下辖的“应急信息网”等通过结对帮扶的方式,引导各专业法律援助力量,通过事前提供法律咨询、事中提供法律指导、事后提供法律支持和解决方案的方式,对社会应急力量进行全过程规范和引导,保障其依法有效的参与各项活动。

  四是营造应急状态下全民知法尊法守法大氛围。在工业化、城镇化、国际化、信息化推进过程中, 事故灾害的关联性、衍生性、复合性和非常规性不断增强,也就意味着,应急管理是一个由国家体系保障、社会支持、民众参与的全方位系统性工程,倒逼应急管理要在全面依法治国的战略布局下,形成全民在应急状态下知法、尊法、守法的良好氛围。随着网络新媒体的快速发展,网上网下呼应,信息快速传播,加大了应急处置难度。在推进全面建成小康社会进程中,公众对政府及时处置事故灾害、保障公共安全提出了更高的要求。通过宣传、教育、培训等措施形成应急状态下全民知法尊法守法的良好氛围,对于推动社会应急力量依法合规参与各项事故灾害活动具有不可替代的的作用和价值。

  综上,笔者建议应急管理部应做好法律顶层设计,健全完善政策法规体系,做到有法可依,有法必依,违法必究,采用各种方式积极规范、引导和培育社会应急力量依法参与事故灾害救援及各项活动。社会应急力量应积极提高自身法律意识,加强自身法律能力建设,依法合规参与事故灾害救援活动。各相关领域专家、学者、律师等社会专业力量应积极发声,在应急管理部统筹协调下,提供法律援助和帮助。各方力量在应急管理部统筹指导下,齐心协力,协调配合,共同支持和引导社会应急力量在法治框架内快速、有序发展,最终实现支持、鼓励社会应急力量依法全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作,构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格。

  北京凯里律师事务所 李恒

来源: 光明网